C’est désormais connu : alors qu’il n’y a jamais eu de loi de programmation énergie-climat examinée et votée au Parlement, le Gouvernement a publié le décret de Programmation Pluriannuel de l’Energie qui acte la relance du nucléaire à travers un programme de nouveaux réacteurs de type EPR2. Pour lancer ces chantiers, EDF doit prendre sa décision finale d’investissement à la fin de cette année 2026. Mais au vu des sommes considérables à engager et des soutiens publics prévus (le journal Alternatives Economiques chiffre le coût total de la construction et du fonctionnement de seulement 6 EPR2 à 250 milliards € : https://www.alternatives-economiques.fr/nucleaire-enquete-sur-le-vrai-cout-des-futurs-epr/00117632), la Commission européenne a ouvert le 31 mars dernier une « procédure d’examen formelle » pour juger de la conformité du soutien de l’Etat aux règles européennes en la matière.
Le Gouvernement français a présenté un plan de financement qui tient en trois piliers :
- un prêt bonifié à un taux préférentiel couvrant 60 % des coûts de construction estimés;
- un contrat sur différence bidirectionnel d’une durée de 40 ans afin d’assurer des recettes stables aux centrales;
- un mécanisme de partage des risques entre l’Etat et EDF, afin d’offrir une protection contre les risques échappant au contrôle de l’entreprise.
C’est sur l’ensemble de ce plan que « la Commission a décidé d’ouvrir une enquête approfondie concernant [notamment] le caractère approprié et proportionné du train de mesures d’aide. Étant donné qu’il existe plusieurs mesures d’aide qui peuvent limiter le risque pour le bénéficiaire, il est important de veiller à ce que l’aide n’excède pas ce qui est strictement nécessaire. En particulier, la Commission doute que le train de mesures proposé parvienne à un bon équilibre entre la réduction des risques pour permettre l’investissement et le maintien des incitations en faveur d’un comportement efficace, tout en évitant un transfert excessif des risques vers l’État. »
Au vu de ces préoccupations, du plan de financement prévu et des éléments d’analyse que nous allons détailler ci-dessous, il serait très surprenant que la Commission européenne valide les ambitions françaises. Car le soutien de l’Etat pourrait être beaucoup plus important que ne le laissent entendre les acteurs.
Pour bien comprendre l’articulation du plan de financement, il faut distinguer deux phases :
- une phase de construction des six réacteurs, dont le devis s’élève aujourd’hui à 79,9 Md€ et qui serait couvert à 60% par un prêt de l’Etat ;
- une phase de fonctionnement de ces réacteurs, une fois mis en service, pour laquelle l’Etat s’engage sur 40 ans à assurer les recettes d’EDF à travers un contrat sur différence bidirectionnel (voir ci-dessous).
Prêt bonifié sur la phase de construction :
Durant la phase de construction, si 60% des investissements sont couverts par le prêt bonifié de l’Etat, c’est qu’EDF va devoir contribuer à hauteur de 40% de ces investissements. C’est prévu dans « l’accord » passé en novembre 2023 entre Luc Rémont (alors PDG d’EDF) et Bruno Le Maire (alors ministre de l’économie), grâce au mécanisme de VNU (Versement nucléaire universel) qui a pris la suite de l’ARENH au 1er janvier 2026.
Contrairement à l’ARENH (Accès régulé à l’électricité nucléaire historique) qui obligeait EDF à vendre une part importante de sa production nucléaire directement à d’autres fournisseurs à un prix souvent inférieur à ses coûts de production, le nouveau mécanisme de VNU fait que l’opérateur historique vend aujourd’hui toute sa production d’origine nucléaire sur les marchés. Le pari fait à l’époque de « l’accord » reposait sur des prix de marché durablement élevés, permettant à EDF d’engranger des bénéfices qui lui auraient permis à la fois de renflouer sa dette (plus de 50 Md€), d’investir dans la prolongation de son parc existant (plus de 130 Md€) et dans le nouveau nucléaire (40% des 79,9 Md€ du projet EPR2, soit 32 Md€ à date).
Problème : depuis l’accord de novembre 2023, les prix sur les marchés se sont effondrés et sont en réalité inférieurs aux coûts de production du nucléaire existant (estimés par la Commission de Régulation de l’Energie à 60€/MWh environ, mais évalués sensiblement au-dessus par EDF). Autant dire qu’EDF n’a aujourd’hui pas le moindre centime à investir dans le nouveau nucléaire. Dans ces conditions, l’Etat devra-t-il mettre davantage que les 60% prévus dans la facture des chantiers ? Et jusqu’à quelle hauteur : 70%, 80% ? Ou bien laissera-t-il filer encore la dette de l’opérateur ? Et jusqu’à quelle hauteur : 70 Md€, davantage encore ?
L’équation se complique encore si l’on tient compte de l’âge du parc actuellement en fonctionnement et des objectifs de prolongation qui lui sont assignés.
Comme le montre le rapport de la Cour des Comptes sur la maintenance du parc existant, la prolongation (programme dit de « Grand carénage ») va rencontrer plusieurs problèmes. D’une part, comme ils ont été construits dans des délais rapprochés dans les années 1970 et 1980, beaucoup de réacteurs devront être mis en arrêts de tranche en même temps pour leurs visites décennales (à 40 ou 50 ans) dans les dix ans qui viennent. D’autre part, ces visites donneront lieu à des travaux importants, parfois non prévus, les rendant plus longs et plus chers. Ce faisant, EDF devra dépenser plus tout en produisant moins, réduisant encore ses recettes. Et rendant encore plus improbables ses capacités d’autofinancement dans le nouveau nucléaire.
Dans ce contexte, l’Etat n’aura visiblement pas d’autre choix que de remettre la main à la poche pour porter son soutien au-delà, voire très au-delà des 60% initialement prévus. C’est d’ailleurs sans doute cette hypothèse qui apparaît dans le schéma de financement présenté sous cette formule : « Prêt direct complémentaire (éventuellement) ». Faudra-t-il porter l’effort public jusqu’à 100% ? Si c’était le cas, serait-ce compatible avec les règles européennes de proportionnalité des aides d’Etat ?
Contrat sur différence bidirectionnel durant la phase de fonctionnement :
Sur la période de fonctionnement des nouveaux réacteurs, le plan de financement prévoit un contrat sur différence bidirectionnel. Ce qui signifie que l’Etat va négocier avec EDF un prix de référence qui déclenchera deux phénomènes en fonction des cours du marché : lorsqu’EDF vendra au-dessus de ce prix de référence, l’entreprise versera la différence à l’Etat ; lorsqu’EDF vendra en-dessous de ce prix de référence, c’est l’Etat qui versera la différence à l’entreprise.
C’est donc un mécanisme extrêmement incertain en termes de montant cumulé du soutien de l’Etat puisqu’il dépendra des fluctuations sur les marchés de l’électricité sur une durée de 40 ans : une période sur laquelle il est à peu près impossible de faire des projections. S’il est difficile aujourd’hui de prédire une réelle augmentation de la consommation d’électricité par l’électrification des usages (qui ferait monter les prix et donc les profits d’EDF), on peut s’attendre à ce que les énergies renouvelables continuent de se développer chez nos voisins européens, tirant vers le bas les prix sur les marchés de façon durable, et potentiellement durablement très en-dessous du prix de référence négocié sur le nouveau nucléaire : auquel cas, l’Etat passerait son temps à verser la différence à EDF.
Il y a donc un enjeu très fort autour du montant du prix de référence négocié. Jusqu’ici, le Gouvernement parlait d’un prix de « 100 €/MWh maximum ». Le journal Alternatives Economiques estimait alors que « dans le scénario d’un prix moyen de marché de l’électricité à 70 €/MWh, le différentiel de 30 €/MWh multiplié par la production de six EPR pendant quarante ans s’élèverait à 85 milliards d’euros ».
Mais on apprend désormais que le prix de référence du contrat sur différence serait estimé entre 85 et 115 €/MWh. Sur la fourchette basse, et sous les mêmes hypothèses de prix de marchés bas, la facture sera moins chère pour l’Etat. Dans le cas contraire, cette facture avoisinerait les 130 milliards d’euros.
Or on peut déjà dire que c’est la fourchette qui sera choisie. Car même à 115 €/MWh, il n’est pas sûr du tout que cela couvre les coûts de production réels des nouveaux réacteurs de type EPR2 dont il n’existe aucun prototype. D’où deux nouvelles hypothèses : soit le prix de référence sera finalement négocié très au-dessus de ces 115 €/MWh (alourdissant encore la facture pour l’Etat dans l’hypothèse de prix de marchés durablement bas), soit non, mais alors EDF perdra de l’argent durant 40 ans… jusqu’à ce que l’Etat finisse par intervenir malgré tout ?
Mais alors, à combien de centaines de milliards d’euros le soutien public aura-t-il été porté ? Et qu’en pensera la Commission européenne au regard des règles de proportionnalité dont elle se veut la gardienne intraitable ?
Mécanisme de partage des risques :
« La France prévoit un mécanisme de partage des risques protégeant [EDF] contre certains risques ayant des « motifs légitimes ». La France considère ces motifs légitimes comme « les risques liés à la survenance, avant la fin du contrat sur différence applicable aux réacteurs concernés, d’événements ou de changements de circonstances échappant au contrôle et à la volonté d’EDF, et qui ne pouvaient pas être anticipés ». Six différents risques sont considérés, comme le « changement de loi » ou des « évènement climatiques et catastrophes naturelles ».
Si [EDF] est exposée à l’un de ses risques, elle « pourra bénéficier d’une compensation, convenue entre l’État et EDF », révèle la Commission européenne. L’État aura deux options pour dédommager [EDF] :
- une modification du prix d’exercice du contrat sur différence, à la hausse ou à la baisse selon que le risque à un effet positif ou négatif sur le projet ;
- le versement par l’État d’une aide financière à la société de projet d’EDF. Cette aide ne produit pas d’intérêts et n’a pas à être remboursée. »
On comprend ici que l’Etat pourrait donc venir à la rescousse de l’opérateur une troisième fois, notamment si le fonctionnement des nouveaux EPR2 est contrarié par des « événements climatiques et catastrophes naturelles »… dont il est à peu près certain qu’ils arriveront dans les décennies à venir du fait des conséquences du réchauffement climatique.
Conclusion :
Même en s’en tenant au plan de financement présenté par le Gouvernement français, le soutien public apporté au programme de nouveau nucléaire est très important, tant sur la phase de construction que sur la phase de fonctionnement. Mais en tenant compte des réalités que sont les défis liés à la maintenance du parc existant, le mauvais mécanisme de VNU, les perspectives de prix sur les marchés de l’électricité et les conséquences du changement climatique, le soutien de l’Etat apparaît objectivement parfaitement exorbitant : il tutoiera les 100%, quand EDF ne pourra mettre qu’un centime symbolique – d’autant que sa dette n’a pas fini de se creuser avec le fiasco industriel et financier d’Hinkley Point C.
Dans ces conditions, on voit mal comment la Commission européenne pourrait donner son feu vert à une aventure manifestement totalement contraire aux règles de proportionnalité des aides publiques, d’exposition au risque des Etats et d’incitation à l’efficacité des entreprises.
Devant tant d’incertitudes sur la validation du plan de financement, et puisqu’EDF ne peut toujours pas fournir le design détaillé de ses EPR2, il est urgent d’attendre et de repousser la décision finale d’investissement dans ce programme. Engageant plusieurs générations de contribuables à le payer quoi qu’elles en pensent et quoi qu’il en coûte, la décision sur ce programme de relance du nucléaire ne peut pas être volée aux Françaises et Français à quelques mois de l’élection présidentielle. Le Président Emmanuel Macron doit renoncer à cet ultime passage en force. Il risquerait de laisser son nom dans l’histoire de notre pays pour de très mauvaises raisons.